過快的城市化發(fā)展是現(xiàn)今眾多中國城市所共同面臨的巨大問題，生態(tài)環(huán)境的破壞、城市面貌的趨同、人口過度的增長、城市無限的擴(kuò)張、民眾意志的缺失……都使得城市轉(zhuǎn)型成為如今大家所必須直面的難題。

2007年6月9日~11日，在城市文化國際研討會暨第二屆城市規(guī)劃國際論壇上，美國規(guī)劃院校聯(lián)合會（ ACSp ）主席、俄勒岡大學(xué)規(guī)劃系政策研究中心主任Michael Hibbard和美國威斯康星大學(xué)空間信息研究中心主任彭仲仁帶來的美國波特蘭市的成功轉(zhuǎn)型案例讓與會者眼前一亮。

“波特蘭自上個世紀(jì)90年代中期實施改革至今已近20年，從土地利用、交通改革到政策環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面都取得了良好的改變，期間雖然也經(jīng)歷了障礙，但仍有許多方法值得借鑒。”Michael Hibbard說。

讓民眾參與

20世紀(jì)90年代，美國人意識到其“郊區(qū)化”發(fā)展帶來了眾多城市病問題：低密度的城市無序蔓延，人口涌向郊區(qū)建房，“吃”掉大量農(nóng)田，城市越“跑”越遠(yuǎn)，導(dǎo)致能耗過多、上班路程太長……因此效法歐洲，提出了“精明增長”概念。俄勒岡州的波特蘭市即是其中的典范。

精明增長最直接的目標(biāo)就是控制城市蔓延，其具體包括保護(hù)農(nóng)地；保護(hù)環(huán)境，包括生態(tài)環(huán)境和社會環(huán)境兩方面；繁榮城市經(jīng)濟(jì)；提高城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量。

1997年，波特蘭市發(fā)布了《地區(qū)規(guī)劃2040》，為波特蘭市中心的緊湊發(fā)展和輻射性的交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)做出了完整的規(guī)劃，意在通過實踐“精明增長”理念擺脫美國傳統(tǒng)的城市和社區(qū)發(fā)展模式。城市增長邊界——有控制的城市增長模式成為波特蘭市首開歷史先例的土地開發(fā)政策。

自記者在現(xiàn)場看到的圖片顯示，在波特蘭城市和周圍農(nóng)田、樹林間有著明顯分界，界線內(nèi)的土地開發(fā)比較密集，界線外則基本沒有開發(fā)。

據(jù)彭仲仁介紹，波特蘭市的城市增長邊界是根據(jù)預(yù)先規(guī)劃的目標(biāo)，即未來城市人口的增長率、土地開發(fā)情況和對整個地區(qū)就業(yè)增長情況的預(yù)估在城市周圍劃出界限，重點發(fā)展界限內(nèi)的城區(qū)，加強(qiáng)市區(qū)密度和舊城區(qū)可利用空地的發(fā)展，改善路網(wǎng)交通，不能隨便向外擴(kuò)張。

為什么波特蘭能夠這樣做？彭仲仁表示，這一切要?dú)w功于俄勒岡州的統(tǒng)一土地利用規(guī)劃系統(tǒng)，美國和中國不同，美國往往一個大區(qū)下有很多小政府，各行其是，但是在波特蘭甚至整俄勒岡州都有一個共同的聲音想要區(qū)域統(tǒng)一發(fā)展，這在美國聯(lián)邦體制下各區(qū)域政府獨(dú)立制定規(guī)劃政策的情況下，實屬不易，在美國城市規(guī)劃史上也屬初次。

“俄勒岡州為此專門成立了一個土地保護(hù)和發(fā)展委員會，主要目的就是為了保證耕地和森林用地，如果你違反了全州土地規(guī)劃，它可以隨時懲罰你。”彭仲仁說，“波特蘭市也成立了兩個較大的組織來維護(hù)規(guī)劃發(fā)展，一個是具有執(zhí)法權(quán)力的地區(qū)政府和大都市規(guī)劃組織Metro，一個是俄勒岡州土地利用規(guī)劃系統(tǒng)的守護(hù)者'千友會'，它們都在控制波特蘭的城市發(fā)展上發(fā)揮了極大的作用。”

“千友會”是1975年由俄勒岡州前州長湯姆·麥考爾建立起來的一個民間組織，據(jù)曾旅居波特蘭多年的北京社會科學(xué)研究院資深城市研究員宋俊嶺說，波特蘭之所以在這20年里，城市規(guī)劃、市政設(shè)施、分區(qū)規(guī)劃以及住宅、輕軌道路等建設(shè)實踐，96％以上都嚴(yán)格遵守著規(guī)劃最初所預(yù)計的指標(biāo)實施，重要的原因之一就是發(fā)動民眾參與城市建設(shè)規(guī)劃。

宋俊嶺說，波特蘭在規(guī)劃之初，就以社會學(xué)家為先導(dǎo)，對該市居民開展了廣泛深入的問卷調(diào)查。在反復(fù)的調(diào)查中，不僅把人民的意愿、看法、憧憬、建議等逐步吸收到規(guī)劃的指導(dǎo)思想中，更通過這些調(diào)查建立起了關(guān)心城市發(fā)展的民眾代表組織“千友會”，“讓民眾參與”成為一種經(jīng)常性的會議機(jī)構(gòu)和制度。

據(jù)Michael Hibbard表示，波特蘭市還制定了法律，規(guī)定必須民眾聽證，如果沒有民眾參與聽證，政府規(guī)劃決策就沒有功效，同時波特蘭政府還出資贊助“千友會”參與決策。在這點上，使波特蘭市不僅在美國成為典型城市，在全球規(guī)劃界也獨(dú)具新意。

就這樣，波特蘭交通擁擠的難題靠人民解決了。據(jù)彭仲仁介紹，通過民眾的建議，波特蘭取消了原計劃為東部社區(qū)修建的一條高速公路，把資金用于建造波特蘭的第一條輕軌線路。減少了汽車道，加寬了人行道，還增辟了14公里的自行車道，讓過去本來沒有人行道和自行車道的地方，或者已被大量汽車道擠占了的地方，有計劃地予以恢復(fù)。

至此，波特蘭市不僅把公共交通作為主要交通工具，也將此作為與大規(guī)模高速公路建設(shè)相抗衡的手段。如今通過將近20年的規(guī)劃發(fā)展，波特蘭市人口增加一半，土地面積卻僅增長2％，被稱為“城市規(guī)劃之都”。

回到市中心

隨著收入和汽車擁有率的增長，城市離心化和郊區(qū)化是一個必然的趨勢，有控制的城市增長模式可以使城市發(fā)展更有序化。

波特蘭市對用地邊界的控制，減少了以小汽車為主的城市蔓延，建造了許多人行道和自行車道，解決了由此造成的交通問題和環(huán)境問題等，使城市轉(zhuǎn)型取得了一定的成功。

把這些比對中國來看，我們國家尤其是改革開放后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快，城市化發(fā)展和城市擴(kuò)展形態(tài)也較快。擴(kuò)展方式往往是按照現(xiàn)有規(guī)劃一下子拉伸出來，得到了很多大街區(qū)、寬馬路，而交通并沒有改善。在上海，行人已經(jīng)被汽車邊緣化了；在深圳，往往十字路口極大、極豪華，非常不方便行人過街。雖然也有一些相應(yīng)的尺度規(guī)范，但按照我們的規(guī)范覆蓋到美國，我們的尺度還是相應(yīng)較大。

波特蘭市的邊界控制使城郊沖突減少，對市中心和街區(qū)的影響也明顯加大，“美國很多中心城區(qū)都開始逐漸衰退，但波特蘭市的中心城區(qū)發(fā)展卻很旺盛。比如以前在美國別的地方都有'白人航班'，黑人往城市中心轉(zhuǎn)移時，白人就往外搬，這在其他城市很明顯，但在波特蘭卻很少見。”彭仲仁說。

而對于北京，中心城區(qū)的發(fā)展也開始逐漸邊緣化，中心城區(qū)對于人們而言更多只是一個工作的地方，一到晚上大家都會回到城區(qū)外的家，城區(qū)內(nèi)的辦公建筑空空然，罕見人跡，使市區(qū)的安全無法得到保障，也使市區(qū)周邊出現(xiàn)了許多“睡城”。

波特蘭市轉(zhuǎn)型最為重要的成功點之一就是民眾的參與，這點在我國大多數(shù)城市都做得不夠到位。彭仲仁對記者說，他這次回國帶了11個學(xué)生參加武漢華中科技大學(xué)的一個規(guī)劃項目，通過實踐他發(fā)現(xiàn)了兩方規(guī)劃的差異，就是在公眾參與的過程中，“美國的規(guī)劃比較注重公眾參與，因此我的學(xué)生很多都有實際經(jīng)驗。美國的規(guī)劃都是自下而上的，很多城市規(guī)劃都是由民間組織產(chǎn)生出來的，規(guī)劃師只是協(xié)調(diào)，而國內(nèi)的情況則正好相反。”彭仲仁說。

最近，波特蘭市因為城市擴(kuò)張到了邊緣，有人就開始要求把邊界向外推。最后由于“千友會”等民間組織擔(dān)心城市綠地遭到破壞，以及認(rèn)為當(dāng)初的規(guī)劃還有很多發(fā)展空間而投反對票，致使擴(kuò)邊沒有成功。

波特蘭對于城市生活最大的貢獻(xiàn)并不在于它為制止無計劃擴(kuò)展而做的種種嘗試，而在于它相信在每個城市現(xiàn)有的空間之內(nèi)都有一種潛力，可以創(chuàng)造更適合人類居住的地方。

鏈接波特蘭市《地區(qū)規(guī)劃2040》具體策略——將城市用地需求集中在現(xiàn)有中心（商業(yè)中心和軌道交通中轉(zhuǎn)集中處）和公交線路周圍。三分之二的工作崗位和40％的居住人口被安排在各個中心和常規(guī)公交線路和軌道交通周圍；
——增加現(xiàn)有中心的居住密度，減少每戶住宅的占地面積；
——投入1.35億美元用于保護(hù)137.6平方公里的綠化帶；
——提高軌道交通系統(tǒng)和常規(guī)公交系統(tǒng)的服務(wù)能力。規(guī)劃預(yù)測未來20年內(nèi)機(jī)動車交通量可能增加50％，但是波特蘭市政府希望其中的21％由道路交通承擔(dān)，其余出行需求由公共交通系統(tǒng)承擔(dān)。